Las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Ejecutivo al proyecto de Ley de Extinción de Dominio golpean a lo medular de lo que aprobó la Asamblea Nacional, que tiene relación con la naturaleza jurídica de esta ley en formación y que según el veto causan preocupación respecto a la seguridad jurídica y el debido proceso.

Será la Corte Constitucional (CC) la que defina el alcance que tendrá la Ley de Extinción de Dominio en un plazo de 30 días, una vez que sea notificada por la Asamblea Nacional de veto parcial con las observaciones planteadas. La Corte bien puede ratificar lo señalado por el Ejecutivo, observar más artículos del proyecto en discusión o rechazar las objeciones del presidente de la República.

El pronunciamiento del Ejecutivo sobre este proyecto incluye cuatro objeciones por inconstitucionalidad y que se refieren a la imprescriptibilidad, retrospectividad, supletoriedad y preasignaciones. También adjunta 27 observaciones parciales para lo cual plantea textos alternativos.

Ejecutivo veta parcialmente el proyecto de Ley de Extinción de Dominio

El Ejecutivo centra sus observaciones de inconstitucionalidad en los artículos 4, 8, 14 y 71 del proyecto aprobado; y parte del análisis de la naturaleza jurídica que propone la Asamblea Nacional sobre la extinción de dominio que esta será “patrimonial, imprescriptible, autónoma, distinta e independiente de cualquier otro proceso o materia”.

Para el Ejecutivo este artículo es contradictorio a la Constitución y argumenta que en el texto se observa una confusión entre el derecho penal, el derecho procesal penal y el derecho procesal civil; y que percibe que se pretende relacionar la imprescriptibilidad de las acciones y penas por los delitos de peculado, cohecho, concusión y enriquecimiento ilícito con la de la acción de extinción de dominio.

El artículo 8, referente a las normas que regularán, de modo supletorio, todo aquello que no se encuentre detallado de modo expreso en el proyecto de Ley de Extinción de Domino; el Ejecutivo considera que de modo insólito la Asamblea Nacional intenta combinar dos códigos; “no es posible disponer que tanto el Código Civil como el Código Orgánico Integral Penal sean normas supletorias para la acción de extinción de dominio”, sostiene.

Sobre la objeción inconstitucional al artículo 14, cuestiona que por primera vez se introduce en el ordenamiento jurídico ecuatoriano el principio de la retrospectividad y lo define como: “la fuerza vinculante de la ley desde su entrada en vigor, a situaciones jurídica y de hecho que han estado gobernadas por una regulación anterior, pero cuyos efectos jurídicos no se han consolidado al momento de entrar a regir la nueva disposición”.

En cambio, en el artículo 71 del proyecto, que crea un fondo especial de extinción de dominio con los recursos provenientes de la monetización de los bienes producto de la extinción; el Ejecutivo advierte que esta norma es inconstitucional de fondo, por ser expresamente contraria y vulnera directamente la prohibición de crear preasignaciones presupuestarias como lo determina el artículo 298 de la Constitución.

Posturas legislativas

El presidente Raúl Tello, presidente de la Comisión de Participación Ciudadana, Raúl Tello, señala que si a la Ley de Extinción de Dominio se elimina el ámbito de la retrospectividad y de la imprescriptibilidad simplemente se tendrá un “papelucho” que no servirá para nada, porque el objeto fundamental de la ley es tener la posibilidad de recuperar lo robado.

Para este legislador el veto del Ejecutivo está en la línea de querer mantener la impunidad y aclara que la ley en formación es autónoma e independiente del ámbito penal y otras materias, porque “es una materia inexistente en el país, de carácter patrimonial; entonces, no es ni civil ni penal”. Por lo tanto, al ser de carácter patrimonial no se necesita de prejudicialidad para llegar a una sentencia, sostiene.

Referente a la retrospectividad y la imprescriptibilidad, añade, que no se puede que con el paso del tiempo lo ilegal se convierta en legal; quienes cuestionan la constitucionalidad de lo aprobado lo que buscan es dar garantía de carácter constitucional a un derecho adquirido ilícitamente. La Constitución no puede proteger los bienes mal habidos, subraya.

La legisladora Marcela Aguiñaga (RC) anota que en el veto el presidente de la República tiene la razón y dice que ella siempre sostuvo que el proyecto tenía problemas graves en su estructura y naturaleza, y afirma que su discrepancia con el veto es que la objeción debió ser total y no parcial; tanto es así que veta los temas medulares del proyecto como es la naturaleza jurídica, imprescriptibilidad y retrospectividad .

Corresponde a la Corte Constitucional pronunciarse y mientras eso no suceda la Asamblea no puede seguir con el trámite, sostiene Aguiñaga, quien considera que la Corte tiene la posibilidad de declarar inconstitucional todo el proyecto en discusión, porque puede haber conectividad entre un artículo y otro; por lo tanto, la Corte puede pronunciarse respecto de otros artículos que no hayan sido vetados por inconstitucionalidad.

Aguiñaga añade que el Código Orgánico Integral Penal tiene herramientas que permiten la incautación de aquellos bienes que tiene indicios de que han sido parte del cometimiento de un delito como el caso de Daniel Salcedo. Considera que la Asamblea se dejó llevar por la vorágine de una cobertura mediática.

Héctor Muñoz (IND) precisa que la inconstitucionalidad aplicada a los artículos 4 y 8 del proyecto afectan a gran parte de la ley; por un lado se critica la naturaleza jurídica de la norma y por otro se cuestiona la seguridad jurídica respecto a la supletoriedad entre lo civil y lo penal para la ejecución de la norma.

Dice que personalmente advirtió al pleno de la Asamblea sobre la inconstitucionalidad del artículo 71, respecto a las preasignaciones que se establecen en este proyecto al establecer un fondo especial con los recursos provenientes de la monetización de los bienes producto de la extinción, lo cual contradice la Constitución.

Muñoz señala que el 95% del proyecto en discusión corresponde a la legislación colombiana respecto a la imprescriptibilidad y retrospectividad, de ahí que es importante analizar lo que la Corte Constitucional de Colombia se refirió a estos asuntos, y es más dijo que el principio de la retrospectividad se saca de la legislación colombiana y se hace una especie de copy page.

Procedimiento para un veto parcial por inconstitucionalidad

Según el procedimiento contemplado en la Constitución, la Ley Orgánica de la Función Legislativa y la Ley de Garantías Jurisdiccionales, cuando el presidente de la República objeta total o parcialmente un proyecto de ley por razones de inconstitucionalidad, el presidente de la Asamblea Nacional tiene un plazo de diez días para correr traslado del texto a la Corte Constitucional. En este caso, hasta el 1 de marzo próximo.

En el documento tendrá que adjuntar el proyecto de ley, las objeciones presidenciales; y, un escrito en el que se expongan las razones por las cuales se considera infundada la objeción presidencia, si ello hubiere lugar.

El presidente de la Comisión de Participación Ciudadana de la Asamblea, Raúl Tello, que estudió y tramitó el proyecto, anunció que remitirá un documento a la Corte Constitucional sustentando las razones por las cuales considera que los artículos objetados por el Ejecutivo no son inconstitucionales.

La Corte Constitucional emitirá su dictamen en el plazo de 30 días contados desde la remisión de la documentación.

La objeción por inconstitucionalidad suspende el plazo de 30 días previsto para el trámite de la objeción parcial, el que empezará a correr desde la fecha en que la Corte notifica a la Asamblea Nacional su dictamen. La suspensión del plazo previsto para el tratamiento de una objeción parcial no impide que la comisión especializada inicie su análisis.

Si el dictamen confirma la inconstitucionalidad total del proyecto de ley, este será archivado, y si esta es parcial, dentro del plazo máximo de tres días desde su notificación, el proyecto será remitido a la Comisión para que incorpore los cambios, conforme el dictamen constitucional.

La Comisión a partir de su notificación tiene quince días de plazo para remitir un informe no vinculante a la Presidencia de la Asamblea para que sea incorporado en el orden del día del pleno dentro de los cincos días siguientes.

Si la Corte Constitucional determina que no hay inconstitucionalidad, la Asamblea Nacional promulgará y ordenará la publicación de aquellos artículos que fueron observados por el Ejecutivo por inconstitucionales.

Vetos por inconstitucionalidad

Imprescriptibilidad

Se objetó el artículo 4 sobre la naturaleza jurídica de la extinción de dominio, donde se señala que “es patrimonial, imprescriptible, autónoma, distinta e independiente de cualquier otro proceso o materia”.

Para el Ejecutivo en este artículo se observa una contradicción con la Constitución, donde se establece cuáles acciones y penas serán imprescriptibles en materia penal, así como aquellas acciones de responsabilidad civil y administrativa.

Además afirma que tanto en este artículo como en el texto de la ley se observa una confusión entre el derecho penal, el derecho procesal penal y el derecho procesal civil; y que se percibe que se pretende relacionar la imprescriptibilidad de las acciones y penas por los delitos de peculado, cohecho, concusión y enriquecimiento ilícitos con la de la acción de extinción de dominio.

Al determinarse que la acción de extinción de dominio es autónoma, distinta e independiente de cualquier otro proceso o materia, el Ejecutivo considera que este concepto estaría vulnerando el artículo 425 de la Constitución que establece el orden jerárquico de aplicación de las normas, pretendiendo que una norma de menor jerarquía que la Constitución estire los preceptos constitucionales respecto de la imprescriptibilidad de las acciones.

En torno al concepto de la extinción de dominio es una acción patrimonial, el Ejecutivo señala que la naturaleza jurídica de la acción de dominio es civil, porque el derecho civil ecuatoriano regula el ejercicio del derecho real de dominio; por lo tanto, advierte de ambigüedad y confusión con la cual se ha concebido a la acción de extinción de dominio, lo cual genera inconsistencias y contradicciones. Una de esas contradicciones se encuentra en el mismo proyecto en el artículo 7 que define que la actividad ilícita que daría lugar a la extinción de dominio, como “toda actividad contraria al ordenamiento jurídico vigente, independientemente de la responsabilidad penal”.

Retrospectividad

El Ejecutivo considera que el proyecto es inconsistente entre los literales c) y d) del artículo 14, que refuerzan la vulneración a la seguridad jurídica, pues por primera vez se introduce en el ordenamiento jurídico ecuatoriano el principio de la retrospectividad y lo define como: “Es la fuerza vinculante de la ley desde su entrada en vigor, a situaciones jurídica y de hecho que han estado gobernadas por una regulación anterior, pero cuyos efectos jurídicos no se han consolidado al momento de entrar a regir la nueva disposición”.

El Ejecutivo argumenta que una norma que contiene contradicciones, imprecisiones e indeterminaciones en su capítulo I referente a generalidades, difícilmente podrá generar certeza y confianza en el ciudadano respecto de las implicaciones y consecuencias de la norma.

Supletoriedad

Contenido en el artículo 8 del proyecto se refiere a las normas que regularán de modo supletorio todo aquello que no se encuentre detallado de modo expreso en el proyecto de Ley de Extinción de Domino; frente a ello, el Ejecutivo indica que de modo insólito la Asamblea Nacional intenta combinar dos códigos que, por su propio contenido, excluyen su aplicación respecto de otros aspectos que no sean los que estos mismo regulan.

No es posible disponer que tanto el Código Civil como el Código Orgánico Integral Penal sean normas supletorias para la acción de extinción de dominio, toda vez que todas aquellas normas son contradictorias entre sí. Esta contradicción, según el veto, no solo afecta a la seguridad jurídica sino que vulnera el debido proceso en su integridad.

No existe forma alguna de asegurar que la supletoriedad propuesta para la acción y el procedimiento de extinción de dominio pueda garantizar un debido proceso, puesto que dicha norma propuesta es una contradicción normativa en sí mismo que no limita la actuación discrecional de los operadores jurídicos, sino que la potencia, pues permite que, ante cualquier duda sobre la sustanciación de la acción patrimonial de extinción de dominio, se recurra al COIP, para complementar la misma con el procedimiento penal, vulnerando así las garantías del debido proceso y de la seguridad jurídica, lo cual contraviene con lo dispuesto en la Constitución.

Además advierte que la Asamblea Nacional copió un artículo del procedimiento penal dentro de la ley en discusión, pero de manera fragmentada y descontextualizada, lo cual vulnera el derecho a la defensa.

También alerta de la gravedad del artículo 37 del proyecto, que establece la posibilidad de enajenación anticipada de los bienes sobre los cuales pese la medida cautelar, pero no se establece el procedimiento para realizar la enajenación; es decir, que en teoría, sobre el bien se puede imponer una medida cautelar para precautelarlo, de modo discrecional y hasta arbitrario, la autoridad judicial podría disponer que el mismo sea enajenado sin que el propietario conozca las reglas bajo las cueles se realizará la enajenación.

Fondo especial de extinción de dominio

Contenido en el artículo 71 del proyecto, que crea un fondo especial de extinción de dominio con los recursos provenientes de la monetización de los bienes producto de la extinción, que esos recursos son distintos y no complementarios a los que el Estado asigna a los sectores de salud y educación por mandato constitucional.

El Ejecutivo considera que esta norma es inconstitucional de fondo, por ser expresamente contraria y vulnera directamente la prohibición de crear preasignaciones presupuestarias como lo determina el artículo 298 de la Constitución. (I)