Desarrollo urbano sostenible aún depende de cumplimiento de planes municipales que no están actualizados y que poco se aplican en la práctica

La expansión de las ciudades ecuatorianas está marcada por los asentamientos irregulares en los que las personas viven en condiciones deplorables hasta que el Municipio correspondiente consolida estas áreas como parte de la zona urbana.

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Tras décadas después llega la regularización de los predios, los servicios formales de luz eléctrica, agua potable por red, los sistemas alcantarillado sanitario y pluvial, para finalmente planificar las veredas, bordillos y la pavimentación de las calles.

Hay un desarrollo inverso alimentado por la migración del campo a la ciudad, el abuso de los invasores de tierras que cobran una especie de alquiler a los recién llegados y la especulación en el precio del suelo al alza, sobre todo de los predios más cercanos a las vías principales o la obra pública que se diseña y construye.

Es una situación sujeta a planes de ordenamiento territorial que poco se aplican en la práctica. En la conferencia de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) sobre desarrollo urbano sostenible Hábitat III, realizada en Quito en el 2016, se creó una agenda que Ecuador y el resto de países deben cumplir para frenar esa realidad.

Xavier Cobeña, coordinador de proyectos en el país del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU Hábitat), afirma que uno de los propósitos del organismo es la promoción de esta nueva Agenda Urbana, que incluye objetivos como la densificación de las ciudades para frenar un crecimiento horizontal.

“Después de Hábitat III ayudamos al Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (Miduvi) en la elaboración de las guías para la planificación física de las ciudades y colaboramos en el proceso de construcción de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo (LOOTUS aprobada en junio del 2016) y posteriormente su reglamento (publicado en abril del 2019). Esto está en proceso de implementación”, dice.

El plazo que dio este marco jurídico para que los Gobiernos autónomos descentralizados municipales y metropolitanos creen sus planes de uso y gestión del suelo feneció el 13 de septiembre de 2021.

La Superintendencia de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo (SOT) creada por la LOOTUS, con sede en Cuenca, es la entidad que hace seguimiento al cumplimiento de este plazo.

“El objetivo es que este sea un instrumento que permita a las ciudades pequeñas e intermedias que tienen un cierto margen de maniobra lograr un desarrollo sostenible porque el crecimiento espontáneo de las ciudades se da por el descuido de las administraciones, pero también por una gran presión económica de las familias que migran del campo a la ciudad, entonces no hay vivienda social y el único mecanismo que encuentran es a través del tráfico de tierras”, sostiene Cobeña.

Una de las opciones amparada en la LOOTUS es que la administración municipal tenga la potestad de hacer declaraciones de reservas de suelo en las zonas hacia donde crece la ciudad, que permitan que el precio de la tierra permanezca estable.

“En las ciudades más grandes como Quito y Guayaquil, donde hay un mercado inmobiliario más dinámico, da la posibilidad de que la administración municipal pueda hacer lo que en otros países se conoce como venta de altura, en nuestra legislación sería la concesión onerosa de derechos que es permitir edificaciones más altas siempre y cuando ese proyecto inmobiliario pueda pagar a la ciudad para poder reinvertir en el equipamiento, la infraestructura”, añade el especialista.

La SOT tiene capacidad sancionadora y su misión es vigilar y controlar los procesos de ordenamiento territorial, uso y gestión de suelo, hábitat, asentamientos humanos y desarrollo urbano, competencia que recae en los Gobiernos autónomos descentralizados (GAD).

“No sé los datos exactos porque aún no han sido publicados, pero sé que muchos de los 221 municipios del país no han cumplido con este plazo. Los más grandes e intermedios sí han cumplido como Quito, Manta y Portoviejo”, dice Cobeña.

Hay casos positivos de aplicación de la LOOTUS en Portoviejo y Cuenca

Instalar infraestructura con viviendas sociales y que luego lleguen las personas es uno de los objetivos del desarrollo urbano sostenible, es decir, invertir lo que ha ocurrido históricamente con la invasión y el tráfico de tierras.

Hay experiencias positivas en Portoviejo y Cuenca. La Municipalidad de la capital manabita no redefinió sus límites urbanos para frenar un crecimiento de la ciudad sobre las zonas agrícolas.

Al igual que se invierte en proyectos en las áreas de la subcentralidad (en las parroquias) para evitar la expansión de la periferia de Portoviejo sobre zonas agrícolas y de bosques.

“La idea es que la gente del campo llegue a estas parroquias, como Calderón, Riochico o Picoazá, que están a 10, 20 minutos o hasta media hora de Portoviejo, para que puedan trabajar allí sin necesidad de asentarse en la periferia”, dice Cobeña.

Con esto se busca frenar un crecimiento horizontal y desordenado. “Si la tendencia de crecimiento de la mancha urbana se mantiene, en diez años se duplicaría el espacio que ocupa Portoviejo. Esa realidad es mundial y en unos sitios es más intenso que en otros. El fin es que en la misma área vivan más personas, esto ayuda a que las finanzas de los municipios mejoren ya que no construyen muchísimos metros lineales a la redonda de redes de agua y alcantarillado”.

Félix Jaime, subdirector cantonal de planificación urbanística de Portoviejo, afirma que la planificación en la capital manabita empezó en 2014 cuando la administración municipal se enfocó en la investigación y generación de estudios. En ese entonces se culminó el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT).

“Ninguna decisión en el Municipio se tomaba sin sustento. El PDOT fue el primero que incluyó normativa referente a la gestión de riesgos. Luego vino el terremoto (el 15 de abril del 2016), en ese momento se hacía el plan maestro urbano por lo que se cambió todo el enfoque. Hay que planificar de otra forma y se acogió el concepto de ciudad a escala humana, que es diseñar en función del ciudadano, como el que realiza las actividades cotidianas a pie. Priorizar al peatón, al ciclista, al transporte público, los de carga y finalmente a los autos privados. Invertir la pirámide de movilidad”, dice Jaime.

De ahí vino la aprobación de la LOOTUS a nivel nacional. “Entonces vimos una oportunidad de establecer políticas a largo plazo con una vigencia de 12 años. En base a esa ley, todos los PDOT de los Municipios tienen que modificarse e incluir el plan de uso y gestión del suelo (PUGS). Pudimos cumplir y lo terminamos porque ya lo habíamos empezado, nos ayudó la Universidad de Nueva York y la Cátedra Unesco (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura) de ciudades intermedias sostenibles”, agrega el funcionario.

El PUGS incorpora un nuevo modelo de ciudad que prioriza la sostenibilidad y la resiliencia. “Proteger el ecosistema, garantizar la seguridad alimentaria y la dotación de servicios de infraestructura pública con un crecimiento planificado y ordenado, se priorizan las áreas verdes”, asegura Jaime.

La investigación científica ha sido una de las claves. El estudio de la Universidad de Nueva York sobre la huella urbana revela en base a proyecciones y modelaciones que para el 2050 se perderá casi todo el suelo. “Menos personas consumirán mucho más suelo y la ciudad va a crecer cinco veces del tamaño actual. Con la planificación queremos romper esa tendencia en Portoviejo”, dice Jaime.

Desde ONU Hábitat se habla de ciudades de quince minutos, tiempo máximo que llevaría el traslado desde la vivienda hasta los servicios más importantes, como salud, educación, empleo. Al igual que el crecimiento en altura y el uso de suelos mixtos residencial y comercial, lo que ayuda en la densificación de las ciudades y que las zonas permanezcan activas durante todo el día.

Cuenca ya implementa su plan de uso y gestión del suelo desde antes del plazo fijado en septiembre último por el reglamento de la LOOTUS. Con ello se han ordenado ciertas áreas a través de planes especiales que iban a ser impactadas por proyectos de movilidad, como el tranvía.

“Lo que pasa normalmente es que cuando se anuncia un plan de inversión pública, todas las personas que están alrededor empiezan a especular y no construyen para engordar el precio de los terrenos. Como saben que se ejecutará el proyecto de aquí a seis años entonces especulan. Con los planes especiales se congelan esos valores y se permite que en los lugares por donde pasará el tranvía se entre en un ordenamiento para evitar que haya uso incompatible con lo que se está planteando”, asegura Cobeña.

También tiene avanzado el proceso para conseguir financiamiento externo del proyecto que busca que el centro histórico de Cuenca sea libre de emisiones de gases de efecto invernadero al ambiente, lo que provoca el calentamiento global y deriva en el cambio climático.

Acceso a financiamiento es una limitante

El desarrollo urbano cuesta, más aún cuando se piensa desde un ámbito sostenible. “No es solo hacer nueva ciudad que es lo que se suele creer, como hacer ciudadelas, sino también es reformar, arreglar o redesarrollar lo ya construido y eso necesita recursos”, afirma José Morales, coordinador del Componente Agenda Urbana Nacional del Programa Ciudades Intermedias Sostenibles de la Sociedad Alemana de Cooperación Internacional (GIZ, según sus siglas en alemán).

Una de las falencias de la mayoría de los GAD es su poca capacidad de generar recursos propios y las limitaciones de las asignaciones del Gobierno central. Esto deja sin financiamiento los proyectos que garanticen un desarrollo urbano ordenado y una expansión de la malla de la ciudad con un menor impacto social y ambiental.

“Ninguna ciudad tiene esos recursos. Babahoyo o Nueva York, a ambas les falta plata, se necesita movilizar recursos. Las fuentes normalmente son la recaudación de sus propios impuestos, sin embargo, no es fácil ya que esto depende mucho de la economía, del número de habitantes. Pueden ser urbes con pocos pobladores, pero se necesitan muchos recursos para temas de agua potable, saneamiento, manejo de basura o mitigación de riesgos climáticos”, afirma Morales.

Una de las alternativas es el financiamiento externo al que acceden principalmente a través de créditos los municipios más grandes como Guayaquil, Quito o Cuenca. “La realidad de la gran mayoría de los 221 cantones del país es que no tienen esas posibilidades ni las capacidades de hacerlo”, agrega.

Lo que les queda es buscar financiamiento en el Banco del Estado. Pero una opción es el uso de los fondos climáticos.

El Acuerdo de París por el Clima del 2015 prevé la movilización de recursos de financiamiento climático desde los países desarrollados que más emiten carbono al ambiente hacia las naciones en desarrollo, para que hagan adaptación y mitigación al cambio climático.

“Se han creado varios fondos globales, el más conocido es el Verde del Clima. El problema es que hay dificultades para que los municipios medianos y pequeños del Ecuador accedan”, asevera Morales.

Uno de los factores es la capacidad instalada para aterrizar estos recursos, lo que depende de la estructura institucional local y nacional. “Estos fondos establecen algunas condiciones técnicas específicas. La más básica de todas y una de las más difíciles de comprender es que tienen que ser acciones que tengan un impacto climático”.

Por ejemplo, se tiene que calcular la cantidad de emisiones que se dejará de emitir a la atmósfera con la ejecución del proyecto que se quiere financiar. “Esta capacidad de medir emisiones es algo que muchas veces los municipios no tienen instalada”.

Y los planes tienen que estar vinculados y alineados a la Contribución Nacional Determinada del país, que es el compromiso del Ecuador ante el mundo para reducir sus emisiones y ejecutar acciones de mitigación y adaptación ante el cambio climático.

Colombia, México y Costa Rica están entre los países de la región que más acceden a estos fondos climáticos.

Ecuador ha conseguido financiamiento para conservación de bosques o reforestación, con lo que se compensa determinada cantidad de emisiones de carbono, pero no logra acceder a los fondos que financian el desarrollo urbano sostenible que requiere planes más complejos.

“Los proyectos de infraestructura pueden ser más resilientes al cambio climático, por ejemplo, con el cálculo del tamaño de las tuberías que se necesitan para el alcantarillado pluvial adaptado a los futuros escenarios de mayor cantidad de lluvias, o como son resilientes a sequías”, dice Morales.

El Ministerio del Ambiente es el encargado de aprobar los planes nacionales, como paso previo a conseguir el financiamiento de los fondos globales.

Parte de los estudios realizados en Portoviejo tienen financiamiento externo tradicional, es decir, no de los fondos climáticos.

ONU interviene con proyectos de planificación en Quito y Manta

ONU Hábitat ejecuta dos proyectos en Manabí. El primero es generar desde la Prefectura una planificación provincial junto a los municipios para la ejecución de proyectos que vayan más allá de los límites administrativos.

El otro plan, denominado ‘Ciudades Incluyentes’, se aplica en Manta y Quito con el fin de integrar a la población venezolana a estas urbes destino.

“Se mejora el perímetro urbano y se tiene prevista la construcción de centros de integración en la parroquia San Mateo de Manta y en la zona de Cotocollao en Quito, para que los migrantes conozcan a qué escuela pueden enviar a sus hijos o acceder a un trabajo formal. Es como un lugar que los acoja y les dé ciertas nociones para que se integren”, explica Cobeña.

La meta es terminar los dos centros de aquí al 2023. (I)