Los aires federalistas soplaron en lo que ahora es Ecuador desde el inicio de su vida como nación. Y vuelven a sentirse por estos días en que el líder socialcristiano y exalcalde de Guayaquil, Jaime Nebot, planteó la idea de ir hacia el federalismo como modelo de ordenamiento político-territorial para acabar con el centralismo que, a su criterio, mata las aspiraciones de desarrollo y libertad de los ecuatorianos.

Sin dar muchos detalles, Nebot ha lanzado la idea de un esquema de autonomía política y administrativa por el cual las provincias tienen sus propios órganos legislativos y asumen el manejo de sus rentas (provenientes de ingresos permanentes y no permanentes) en función de sus competencias, pero a la vez se crea un fondo solidario para aquellas con menores recursos.

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A lo largo de casi 200 años, el debate sobre la conveniencia de adoptar tal o cual sistema ha tenido diferentes hitos y protagonistas, coinciden historiadores, académicos y políticos consultados por este Diario.

Así, el jurista Andrés Ortiz relata que en el artículo 2 de la primera constitución del país, que se firmó en 1830, luego de la separación de la Gran Colombia, decía: “El Estado de Ecuador se une y confedera con los demás Estados de Colombia para formar una gran nación llamada República de Colombia”. Con ello se hizo al Ecuador un Estado confederado no unitario. “Es un primer antecedente histórico del federalismo”, señala.

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El Estado de Ecuador, a su vez, estaba integrado por tres departamentos: Guayaquil, Quito y Cuenca. “Pero, como recién salíamos de la Gran Colombia, no era la intención estar del todo separados de Bogotá, porque éramos muy dependientes de ellos y estábamos muy endeudados por las guerras. Los padres de la patria eran federalistas”, refiere el académico.

Esto se modifica en la Constitución de 1835, aprobada en el gobierno de Vicente Rocafuerte. Aquí ya no se habla de una confederación, así que “debemos presumir que el Estado unitario nace con esa carta magna”.

El régimen federalista de Loja

Pero en 1859 se da otro episodio histórico relacionado con el federalismo, reseña el historiador lojano Gabriel García: el 1 de mayo de ese año, una asamblea popular desconoce al Gobierno de Francisco Robles y nombra un triunvirato integrado por Gabriel García Moreno, Jerónimo Carrión y Pacífico Chiriboga, que estaban en Quito. Pero uno de los jefes militares acantonados en Guayaquil, Guillermo Franco, se declaró jefe supremo de esa localidad y Cuenca.

“Fueron momentos de anarquía en los que se temía la disolución del Estado”, apunta. En ese contexto, en septiembre del mismo año, Manuel Carrión Pinzano fue proclamado en Loja como jefe civil y militar, y estableció ahí un régimen federalista que duró hasta enero de 1861, en que se reconoció al Gobierno de García Moreno, en el que se aprobó una nueva constitución.

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En lo que ahora es la provincia de Loja se implementó el modelo federalista en 1859. La jurisdicción abarcaba parte de El Oro y Zamora Chinchipe. Foto de Archivo

La provincia entonces abarcaba hasta Santa Rosa, en El Oro, y hasta Zamora Chinchipe. “Bajo el mandato de Carrión se consiguió que Loja tuviera su corte provincial. Antes tenían que hacerse hasta los juicios por linderos en Cuenca, lo que implicaba días de viaje en mula. También se creó la Universidad Nacional de Loja; ahí la explicación del bum literario de la época”, menciona.

Tras este episodio no hubo más intentos federalistas, sino que se afianzó el modelo de Estado central en los sucesivos gobiernos, coinciden Ortiz y García.

El retorno a la democracia

El debate sobre el ordenamiento político-administrativo se quedó dormido hasta el retorno a la democracia. Entonces los vientos cambiaron de nombre: se les llamaron descentralización y desconcentración.

Santiago Ortiz, quien es profesor de la maestría de Desarrollo Local de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), refiere que en los años noventa y hasta el 2000 se aprobó una serie de normas para modernizar a los Gobiernos locales, que a la larga lo que generaron fue una especie de “descentralización a la carta”: desde la Ley de Desarrollo Municipal en el gobierno de Rodrigo Borja, en 1990, hasta las leyes Especial de Distribución del 15 % del Gobierno Central para los Regímenes Seccionales y la Especial de Descentralización del Estado y Participación Social, ambas de 1997, en el de Fabián Alarcón.

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Los poderes locales no querían competencias, sino asignaciones; querían plata para hacer las obras que les servían para el clientelismo, opina.

Y tal “descentralización a la carta” fue sacramentada en la Constitución de 1998. En el artículo 226 se menciona: “Las competencias del Gobierno central podrán descentralizarse, excepto la defensa y la seguridad nacional, la dirección de la política exterior y las relaciones internacionales, la política económica y tributaria del Estado, la gestión de endeudamiento externo y aquellas que la Constitución y convenios internacionales expresamente excluyan. La descentralización será obligatoria cuando una entidad seccional la solicite y tenga capacidad operativa para asumirla”.

Dicho texto constitucional fue redactado por la Asamblea Constituyente reunida en Sangolquí (Pichincha), presidida por el exmandatario Oswaldo Hurtado. La extinta Democracia Popular y el Partido Social Cristiano (PSC) eran los bloques de mayoría; este último, no obstante, se retiró de los debates en los últimos días en rechazo a la pretensión de extenderse más tiempo del plazo para el cual fue elegida, según sus dirigentes.

En el libro En busca de una esperanza, del jurista Ricardo Noboa Bejarano, se señala que la salida de los socialcristianos de la Asamblea tuvo una “lamentable consecuencia”: “La falta de un sólido grupo costeño en la discusión y resolución del capítulo de la descentralización”.

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Noboa, quien fue miembro de esa Constituyente, cuenta que muchos sectores sociales y productivos pedían que se tenía que implementar la autonomía, pero no fueron escuchados. Para él, el capítulo sobre descentralización no tuvo importantes avances.

Santiago Ortiz recuerda que a la par de este debate se abrió otro que surgió desde una propuesta del movimiento indígena, especialmente los grupos de la Amazonia: el Estado plurinacional. “Se planeó como Gobiernos o autonomías indígenas”, señala.

La Constitución de 1998, sin embargo, no recogió ese concepto, sino el de Estado plurinacional. El otro se puso en la que se aprobó diez años después.

Consultas populares

Entre 1999 y 2000, señala Andrés Ortiz, la corriente de las autonomías comienza a cobrar fuerza con el impulso del activista político Humberto Mata, director del movimiento Fuerza Ecuador, quien planteó una consulta popular provincial para que Guayas adoptara ese régimen como modelo de ordenamiento político-territorial.

Humberto Mata fue el impulsor de la consulta popular sobre autonomías que se desarrolló en Guayas en el 2000. Foto de Archivo

El Consejo Provincial, cuyo titular era el socialcristiano Nicolás Lapentti, dio paso a este pedido.

El 23 de enero del 2000, el pueblo guayasense se pronunció sobre cuatro preguntas. La primera consultaba si estaba de acuerdo con la autonomía, preservando el carácter solidario. La segunda pedía que la mitad de las recaudaciones se quedaran en los organismos seccionales. La tercera establecía la rapidez en la entrega de recursos que generaba la provincia. Y la cuarta solicitaba la desconcentración de las competencias de los organismos del Estado.

Ortiz recuerda que la consulta de Mata tuvo un apoyo contundente: más del 90 % de los electores se pronunció a favor. “Los líderes políticos no estaban muy interesados, pero se subieron a la camioneta del régimen de autonomías porque era un clamor popular”, señala el académico, quien agrega que el ejemplo de Guayas fue seguido por Los Ríos, El Oro, Manabí Y Sucumbíos.

El Gobierno de Gustavo Noboa anunció que convocaría a una consulta popular nacional para reformar la Constitución en ese sentido. Siguiendo el trámite constitucional vigente en ese momento, Noboa envió —en marzo— al extinto Congreso Nacional una pregunta para que este la calificase como “urgente”. Este respondió en noviembre.

A la par, el Consejo Nacional de Modernización (Conam) elaboraba un anteproyecto de Ley de Autonomías.

El fallecido mandatario, finalmente, no la convocó, porque el clima político alrededor del tema no era propicio, según relata su hermano Ricardo, que era presidente del Conam, en su libro El país del NO.

Hasta las Fuerzas Armadas manifestaron públicamente su preocupación por la posibilidad de que las autonomías pudieran “desunir al país”.

“Los que impulsaron la consulta popular del 23 de enero y llevaron a los ciudadanos a las urnas, gastando dinero del erario nacional, no se ‘embarcaron’ en la defensa ideológica del tema y, más allá de una que otra declaración aislada y tenue proclamándose ‘autonomistas’, no existió una verdadera defensa de la propuesta”, sentencia Noboa en su texto.

“Es una pena que Gustavo Noboa se haya arrepentido pese al pronunciamiento contundente de estas provincias. Ese fue otro antecedente de un gran debate nacional sobre el modelo de Estado que nunca se aterrizó, pese a que las consultas eran vinculantes”, dice Andrés Ortiz.

Tras este episodio, indica el jurista, se dieron algunas reformas a la Ley de Régimen Municipal que complementaron el modelo planteado en la Constitución de 1998 y permitieron a los municipios asumir ciertas competencias, como el registro civil, los puertos y los aeropuertos. El de Guayaquil fue uno de los que tomaron a cargo algunas de estas.

Cuando Rafael Correa llegó al poder, en el 2007, empezó a cuestionar la “descentralización a la carta”, porque los Gobiernos locales “pedían la carne y no el hueso”.

En el marco de sus críticas, le negó a Jaime Nebot el permiso para manejar el puerto de Guayaquil. Y el entonces alcalde salió a protestar a las calles.

Santiago Ortiz señala que Correa fortaleció el Estado central apuntalado en los altos precios del petróleo, pero avanzó en lo que se llamó desconcentración. “El Gobierno central organiza todo por zonas o distritos; ya no había direcciones provinciales”, indica.

La descentralización, agrega, pasó a un segundo plano: “Los municipios recibían plata, pero no hacían nada. El Estado central dictaba todas las normas. Los Gobiernos locales se callaron. Las provincias se debilitaron”.

Montecristi cambió todo

La Constitución de la Asamblea Constituyente de Montecristi cambió el modelo: estableció un sistema nacional de competencias de carácter obligatorio y progresivo.

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“Lo bueno es que hay artículos en los que se establecen claramente competencias exclusivas de cada uno de los niveles de Gobierno. Todos hacen todo, no es que pueden escoger”, dice Andrés Ortiz, quien destaca tres novedades de esta carta magna:

El mandatario Rafael Correa (c) y el presidente de la Asamblea, Fernando Cordero, celebran la aprobación del texto constitucional el 26 de julio del 2008. Foto de Archivo

1. Por primera vez se habla de las regiones como un nivel de Gobierno, aunque su conformación nunca se ha concretado, pese a que existía un plazo para ello.

“Puede ser porque se les da pocas o insignificantes competencias, y las provincias no querían perder ingresos. Fue una novelería”, dice Ortiz.

Algo con lo que coincide el historiador García: “No se concreta porque las provincias no quieren depender de otras. Guayas no quiere depender de Pichincha, ni El Oro de Guayas. No quieren que haya supremacía de unas sobre otras; quieren estar al mismo nivel, con la misma capacidad administrativa, tributaria, legislativa…”.

2. Se les da autonomía política a los Gobiernos locales, lo que significa que pueden dictar sus propias constituciones y leyes. “Esto solo existe en los Estados federales; estaba asociado a las regiones, cuya conformación debe pasar por la aprobación por un estatuto de autonomía”.

3. También se les otorga facultad legislativa. “Se equivocaron, porque no pueden dictar leyes, sino ordenanzas”.

Estos dos últimos temas fueron aclarados en el Código Orgánico de Descentralización y Ordenamiento Territorial (Cootad) vigente desde el 2010: ya no consta la autonomía política y se dice que su facultad es normativa.

Los cambios en el modelo que hizo la Constituyente de Montecristi, según Andrés Ortiz y Gabriel García, no han sido suficientes y, además, no se han aplicado del todo.

Por eso, coinciden, es que, cada vez que hay revueltas populares que aluden a las inequidades sociales que existen en el país, se cuestiona si el Estado unitario puede atender las necesidades de estos grupos excluidos.

Ellos creen que no, y que es oportuno que se debata la idea del federalismo, más allá de la figura política que impulse el tema.

Aunque, en la otra orilla, Santiago Ortiz cree que Ecuador es un país muy pequeño para adoptar ese modelo y que los vientos políticos impedirán una discusión seria. (I)