Interpretación sobre ‘plazos y términos’ genera desacuerdos entre Asamblea y Ejecutivo

Varios desacuerdos y aparentes confusiones se han generado en estos días por el cumplimiento de términos y plazos relacionados con una serie de trámites desde el Ejecutivo al Legislativo. El último ha sido el anunciado incumplimiento que habría cometido el Gobierno al no entregar una nueva propuesta sobre la proforma presupuestaria 2020, luego que la Asamblea la observara, el 21 de septiembre pasado.

De acuerdo con una comunicación oficial del Legislativo, el Ejecutivo debía entregar máximo la respuesta a la Asamblea (acoger las observaciones o ratificarse en el texto original) en el plazo de diez días. Y esto, según la Asamblea, se cumplía el 1 de octubre. Sin embargo, de manera extraoficial se conoció que el criterio del Ejecutivo es que todavía no se cumplía el plazo.

En el artículo 295 de la Constitución se indica que en caso de observación a la proforma o programación por parte de la Asamblea Nacional, la Función Ejecutiva, “en el plazo de diez días”, podrá aceptar dicha observación y enviar una nueva propuesta a la Asamblea Nacional, o ratificarse en su propuesta original. La Asamblea toma en cuenta “diez días calendario” incluidos sábado y domingo.

Sin embargo, el artículo 158 del Código Orgánico Administrativo indica que “los términos (días hábiles) solo pueden fijarse en días y los plazos (calendario) en meses o en años. El mismo artículo dice que se prohíbe la fijación de términos o plazos en horas y que los plazos y los términos en días se computan a partir del día hábil siguiente a la fecha en que haya ocurrido el evento o acto administrativo.

En días anteriores se dieron otros desencuentros de opinión parecidos con respecto a la entrega del Plan Nacional de Desarrollo. En la Comisión de Régimen Económico se alegó que este documento debía presentarse junto con la proforma presupuestaria 2020. Esto porque en la Constitución se indica que “la Función Ejecutiva presentará a la Asamblea Nacional la proforma presupuestaria anual y la programación presupuestaria cuatrianual durante los primeros noventa días de su gestión y, en los años siguientes, sesenta días antes del inicio del año fiscal respectivo”.

Sin embargo, en esta ocasión, el Gobierno presentó la proforma prorrogada 2020 el 22 de agosto (justo 90 días calendario después del 24 de mayo), pero el Plan recién el 8 de septiembre. La falta de presentación del plan fue justamente una de las observaciones que se dieron al documento presupuestario.

Previamente, en la conformación de las Juntas Monetaria y Financiera, el gerente del Banco Central, Guillermo Avellán, había mencionado que las Juntas debían estar conformadas hasta el 1 de agosto. Sin embargo, días después se indicó que podían hacerlo hasta el 8 de septiembre.

Sobre el tema, Marcos López, exmiembro de la desaparecida Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera, opinó que las discrepancias se basarían en que existen disposiciones en el Código Orgánico General de Procesos que hablan de que al usar “días término” se refiere a días hábiles, pero cuando se usa plazo se referiría a días calendario. Sin embargo, explica que el Código Administrativo (COA), que es una norma superior y rige para el sector público, indica que los plazos se establecerán en meses o años. Pero si se habla de días se referirá a días laborables, es decir, sin sábados ni domingos ni días feriados. Recordó que para la conformación de las nuevas Juntas, que constaba en la Ley de Defensa de la Dolarización, se habló de “plazo de 90 días” y que en este caso se hizo la consulta al procurador del Estado y su respuesta fue que se debían entender como días hábiles.

En este sentido, también opinó que bajo esta lógica, los diez días de los que habla la Constitución para proforma deberían entenderse como hábiles. En todo caso, López dice que sí hace falta un pronunciamiento más amplio del procurador para temas como las leyes urgentes y otra normativa de la Constitución, a fin de zanjar las dudas.

Para Édgar Neira, abogado de Gallegos, Valarezo & Neira, la aplicación de plazos y términos está muy bien definida en el Código Orgánico Administrativo (COA), por lo que no cabe ninguna confusión. Se entiende que cuando los plazos y términos en el sector público se determinan en días, siempre se entenderá como días hábiles. Eso es lógico, dice, debido a que, al menos en teoría, no se trabaja ni sábado ni domingo. En cambio, si se habla de por ejemplo seis meses, sí se entenderán como calendario.

Aclara que esto se ha venido aplicando desde hace décadas, pues en el Código Civil de 1860 en el artículo 35 hay un artículo en estas mismas condiciones. Ese artículo dice textualmente que en los plazos que se señalaren en las leyes, o en los decretos del presidente de la República o de los tribunales o juzgados, se comprenderán aún los días feriados; a menos que el plazo señalado sea de días útiles, expresándose así, pues, en tal caso, no se contarán los feriados.

En un análisis de Tatiana Silva Rubio, del estudio jurídico Pérez Bustamante y Ponce se indica que cuando la ley haga referencia a un periodo de tiempo en días, este debe ser considerado un término y se “deben excluir los días vacantes y feriados”, inclusive si el tiempo en días no estuviera acompañada de la palabra “término” o si estuviera acompañada del vocablo “plazo”. En cambio, si la ley hace referencia a un periodo en meses o años, este debe ser considerado un plazo, y por lo tanto, de su cómputo no se deben excluir los días vacantes y feriados.