“¿Está usted de acuerdo con que se permita el apoyo complementario de las Fuerzas Armadas en las funciones de la Policía Nacional para combatir el crimen organizado, enmendando la Constitución de conformidad con lo previsto en el Anexo 1?” era la pregunta 1 de la propuesta de consulta popular que impulsa el Ejecutivo y que era considerada una de las interrogantes más relevantes de toda la propuesta y que la Corte Constitucional (CC) resolvió que altera la estructura fundamental de la Constitución y ocasionaría un fortalecimiento adicional del sistema presidencialista.

La noche del 12 de octubre, la CC resolvió que seis, las preguntas 2, 3, 4, 5, 7 y 8, de las ocho propuestas de cambios a la Constitución que hizo el presidente Guillermo Lasso, pueden ser tramitadas por la vía de la enmienda y que dos, la 1 y la 6, no deberían tratarse, al menos, vía reforma parcial, lo que necesariamente implica que deban pasar por el debate de la Asamblea Nacional, y luego debe convocarse a un referéndum.

Sobre la pregunta 1, la CC consideró que el cambio planteado altera la estructura fundamental de la Constitución respecto de la necesidad de mantener separadas y delimitadas las Fuerzas Armadas de la Policía Nacional y que al recaer en el presidente quien solicite el apoyo, esto ocasionaría un fortalecimiento adicional del sistema presidencialista y afectaría el sistema de pesos y contrapesos previsto en la propia Constitución.

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“Esta propuesta traería una potencial incidencia en las obligaciones internacionales del Estado de configuración normativa, relacionados a los estándares sobre la participación de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad ciudadana. Estas obligaciones están presentes en varios pronunciamientos de los órganos internacionales de derechos humanos en el marco de los sistemas interamericano y universal”, señaló la Corte.

El Gobierno buscaba reformar el mismo artículo, agregando la disposición de que previa solicitud de la Policía Nacional, el presidente podrá disponer el apoyo complementario de las Fuerzas Armadas y que este apoyo se brindará para combatir el crimen organizado de forma extraordinaria y regulada.

Los ministros de Gobierno, Interior y Defensa, Francisco Jiménez, Patricio Carrillo y Luis Lara, acudieron el pasado 12 de septiembre a la Corte Constitucional a entregar documentación referente a la consulta popular propuesta por el presidente Guillermo Lasso. Foto: API

En su dictamen, la CC manifestó que la Constitución de 2008 establece una delimitación clara de los roles que desempeñan las instituciones que componen la Fuerza Pública.

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Las Fuerzas Armadas se alejan así del rol de garantes del ordenamiento jurídico y el artículo 158, en concordancia con el 159, las diferencia de la Policía Nacional al otorgarles una naturaleza jurídica diferente a cada uno, y que ha sido reafirmada por la CC en su jurisprudencia.

“Las Fuerzas Armadas tienen como misión fundamental la defensa de la soberanía y la integridad territorial; y, la Policía Nacional es la garante del orden público y está a cargo de la lucha en contra de la delincuencia, siendo esta su función definitoria e indelegable”, indica el dictamen.

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La CC menciona que en el Título IX, Capítulo III, sobre la Función Ejecutiva de la Carta Magna se indica que el presidente de la República es la máxima autoridad de ambas instituciones y que con la propuesta de modificación del artículo 158 se pretendía incluir la facultad al mandatario para disponer del apoyo complementario con el fin de combatir el crimen organizado, pero incurría en una propuesta “que no tiene claros límites temporales y materiales para su implementación”.

“Actualmente, solo un estado de excepción es el escenario en el cual se puede movilizar a las Fuerzas Armadas para restablecer el orden público. En el marco de esta figura, la Asamblea Nacional tiene la potestad de ejercer un control político que puede implicar incluso el revocarlo, conforme consta en el artículo 166 de la Constitución y en el artículo 46 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa”, explica la Corte.

En 2014 en otra sentencia, la CC afirmó que “dentro del rol que les corresponde a las FF. AA. como misión fundamental, están la defensa de la soberanía y la integridad territorial local” y que “no impide que complementariamente realicen otras actividades tendientes a satisfacer la tutela de derechos ciudadanos”.

En su propuesta, Lasso alegó que el crecimiento de los delitos, especialmente los relacionados con el crimen organizado y el narcotráfico, desborda la capacidad de respuesta de la Policía Nacional y que esto justificaría, a decir de la Presidencia, la necesidad de que las Fuerzas Armadas colaboren con la Policía Nacional en el control del orden público y la lucha en contra del crimen.

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El presidente Guillermo Lasso manifestó por meses su deseo de realizar una consulta popular. Foto: AFP

Sin embargo, de acuerdo con el Dictamen n.º 04-18-RC/19 de la Corte, el traspaso de atribuciones de un órgano a otro puede ser tramitado por enmienda siempre y cuando no se trate de una función definitoria y aunque el presidente sostiene que la propuesta no implica un traspaso de funciones sino un apoyo complementario, la estructura fundamental de la Constitución establece la separación entre las instituciones.

“La separación de las funciones entre Fuerzas Armadas y Policía Nacional es de tal envergadura que la mínima intervención de las Fuerzas Armadas, fuera de sus funciones de defensa de la soberanía, se da en contextos específicos y con un mecanismo especial”, reiteró y agregó que “la historia de graves violaciones a los derechos humanos cometidas en el marco de la actuación de las fuerzas militares respecto de la delincuencia común motivó en 2008 a diseñar de manera más restrictiva el estado de excepción en la Constitución.

No obstante, la Corte concluyó también que la modificación constitucional propuesta por Lasso no restringía derechos y garantías ya que la propuesta se refiere exclusivamente a las funciones que desempeñan las Fuerzas Armadas, lo que abre la opción para que el procedimiento para tratarla sea la reforma parcial.

¿Qué implica que la pregunta se trate por reforma parcial?

Según la misma Corte, a través del procedimiento de reforma parcial se podrían modificar los elementos constitutivos o la estructura del Estado, sin que esto devenga en restricción de los derechos y garantías constitucionales o que modifiquen el procedimiento de reforma de la Constitución.

En este caso como la CC ya determinó que el procedimiento a utilizarse sería el de reforma parcial, la propuesta de reforma deberá ser tramitada por la Asamblea Nacional, en los términos sobre los cuales la Corte realizó el control de constitucionalidad, mediante dos debates, mediando noventa días.

Una vez aprobada la reforma de la Constitución en la Asamblea Nacional se convocará a referéndum aprobatorio dentro de los 45 días siguientes, de conformidad con lo previsto en el artículo 442 de la Constitución. Para la aprobación en referéndum se requerirá al menos la mitad más uno de los votos válidos emitidos, luego de lo cual, durante los siete días siguientes, el Consejo Nacional Electoral dispondrá su publicación en el Registro oficial. (I)