Por: Armando Serrano Carrión *

Resulta evidente el problema fiscal del Gobierno, el gasto supera sustancialmente al ingreso. La legislatura, que por Constitución tiene la prerrogativa de aprobar el Presupuesto General del Estado, decidió devolverlo, por estimar que las distancias entre el uno y el otro, ingresos vs. gastos, son inaceptables. Frente a un discurso de crisis, la expectativa generalizada fue la disminución del gasto, lo cual no ocurrió sino que, por el contrario, lo incrementó. La angustia fiscal se torna oscura, espesa.

En este entorno debemos inscribir la Ley de Fomento Productivo que se dictó y aprobó en días pasados. Su promulgación creó una enorme expectativa en el sector privado productivo. Puedo asegurar que más de uno tuvo el augurio de que esta sería la solución para sacar adelante la estancada economía del país que empieza a colapsar. Una vez promulgada ha traído algunos elementos que han motivado enconados y profundos comentarios, sobre todo en la esfera fiscal. En materia de tributos, la cantidad y el tono han sido menores. Pretendo rescatar lo esencial.

El mecanismo estrella previsto en este ordenamiento legal es el incentivo tributario, la exención de impuestos. Dirigido a lograr el ansiado cometido: el fomento productivo. Este instrumento es de una vitalidad indiscutida, ha sido utilizado durante muchas ocasiones por los gobernantes de turno para incentivar la economía, inclusive, ha servido para la creación de verdaderos modelos de desarrollo social y económico, que han transformado la vida de nuestro país. En esta ruta hemos seguido claros ejemplos que el mundo nos ha brindado con generosidad. La exención es una figura jurídica con elementos muy claros y objetivos.

El autor italiano G. Zagrebeslky nos habla en su maravillosa obra, El derecho dúctil, de que los institutos jurídicos son afectados por el paso del tiempo que provoca su evolución; criterios que nacieron de cierta manera, con el paso de los años, presiones sociales, económicas y demás, provocan el afinamiento de su contenido y que estos se perfeccionen, se adecúen a las necesidades modernas. Este es el caso de la exención como figura jurídica. Nació como un instituto con características ad antes pero hoy ha evolucionado a figuras ex post.

La estructura inicial la encontramos todavía abundantemente y dispersa por todo el universo tributario nacional. Libera de la carga impositiva al contribuyente, sometida a una condición, que puede tener varias presentaciones: la emisión de normas secundarias, derivados del Ejecutivo o de alguno de sus órganos subalternos; elementos de hecho, a los que además habría que someterlos a una evaluación o apreciación. En este formato se inscribe el artículo 35, 2, ñ de la referida Ley de Fomento Productivo, que nos trae un buen ejemplo, se refiere a los sectores de sustitución estratégica de importaciones y fomento de exportaciones, y los condiciona al goce de tales incentivos una vez que determine, mediante decreto ejecutivo, el presidente de la República, los beneficiarios, con base en las recomendaciones que para el efecto emita el Consejo Sectorial de la Producción.

El derecho al incentivo, creado por una norma con jerarquía de ley, se supedita, su aplicación y hasta su reconocimiento, a un ordenamiento de jerarquía inferior. El titular legítimo del poder tributario, el Legislativo, cede su ejercicio a favor del Ejecutivo, quien termina señalando quién goza de los incentivos y quién no. La precariedad del ordenamiento sublegal, el decreto ejecutivo, que puede ser derogado en cualquier momento por el mismo presidente, provoca inseguridad. Resulta indiscutido que, en estas condiciones, el manejo de los incentivos lo tiene el Ejecutivo, que debe determinar a quién se lo otorga y hasta cuándo.

Los incentivos tributarios o exenciones, en los países en vías de desarrollo como el nuestro, operan bajo el esquema de sacrificios fiscales. El Estado deja de percibir ingresos tributarios que le corresponden, a fin de incentivar la inversión o el desarrollo de los sectores productivos. Estos criterios debemos de inscribirlos en un contexto de crisis, de unas arcas fiscales sedientas y un presupuesto fallido. De esta manera tenemos un gobierno con el manejo cicatero de los incentivos tributarios. La angustia de la caja fiscal no le permite mayores flexibilidades.

La estructura jurídica apropiada, moderna, es la exención ex post. Aquella que está estructurada de manera tal que el sujeto al que está destinado el incentivo, creado por ley, lo pueda disfrutar directamente. Sin esperas angustiosas de reglamentos o decretos ejecutivos que demoran, interminablemente, o informes de órganos secundarios, que pueden cambiar de opinión al día siguiente. La exención ex post no es una novedad en nuestro plexo jurídico. La encontramos igualmente, abundante y dispersa, ganando terreno a marcha forzada, contra corriente de criterios fiscalistas, en el universo tributario nacional. Es más confiable brinda mayor seguridad. Es la vía que el inversionista requiere para que fluyan los capitales. (O)

* Abogado especializado en temas tributarios.